经营权盘活实战指南：化债下半场“造血”工具

在深化国有企业改革与高质量发展并轨前行的当下，如何唤醒庞大的存量资产，已成为地方与平台公司破解债务瓶颈、实现动能转换的核心命题。

长期以来，众多地方平台公司普遍面临“持有重资产、运营轻资产”的矛盾：账面沉淀着大量土地、厂房、公共设施乃至自然资源经营权，却因机制、权属或模式制约，不仅未能创造现金流，反而需支付高昂维护成本，形成了沉重的“沉睡资产”。

经营权盘活，正是破局的关键。它绝非简单的资产变卖，而是一场围绕“使用权、收益权、运营权”的深度重构。通过特许经营、作价入股、资产证券化与精细化运营，地方平台得以将静态的“资源存量”，系统地转化为驱动高质量发展的动态“资本增量”，从而在化债“下半场”中赢得主动。

经营权盘活的类型

并非所有资源都能随意盘活。成功的经营权运作，始于对资产权利的清晰界定与合法持有。首先必须厘清：经营权 ≠ 特许经营权。本文聚焦更具广泛性的“经营权”，其核心是基于资产或资源，通过市场化运营获取收益的权利。根据资产属性与权利来源，可划分为四大类别：

盘活案例

一、停车位经营权

公共停车位是典型的分散但现金流稳定的资产，其经营权盘活已形成多种成熟模式。

模式一：资产收益权信托——绍兴柯桥范式

操作路径上，绍兴柯桥某企业将其持有的停车位经营权整体打包出租给集团内物业公司，获得稳定的年度租赁收入；随后将这部分停车位经营权的资产收益权转让给信托计划，再由信托计划向社会投资者募集资金。该项目由建设银行绍兴分行联动建信信托落地，是浙江省建行系统内首单，共募集资金 3 亿元，期限三年，产品设计了优先回购权，企业按季支付权利维持费。其核心价值在于：在不改变资产运营主体的前提下，将未来多年的经营权收益提前变现，获得大额流动资金直接用于偿还存量债务，为拥有大量经营性资产但缺乏流动性的平台公司提供了创新融资模板。

模式二：经营权公开转让——沈阳的规模化实践

沈阳联合产权交易所作为公开交易平台，先后完成大东区、沈河区、和平区等区域公共停车泊位经营权的集中转让，总交易额达 9.1 亿元。通过公开挂牌、竞争性交易，吸引了“捷安泊”等专业停车运营企业参与——专业公司接手后不仅支付高额经营权转让费，还投入资金进行智慧化改造，提升管理效率与用户体验。政府由此一次性获得可观的非税收入用于化债或建设，同时通过市场化运营缓解“停车难”的民生痛点，实现了国有资产保值增值与社会效益提升的双重目标。

模式三：PPP+资产证券化（ABS）——川投集团的金融创新

四川省川投集团将南充市高坪区城区停车场等多个 PPP 项目下的经营权及收益权打包，获批全国首单停车场 PPP 储架式资产证券化项目，总规模不超过 30 亿元，首期发行 5.3 亿元。该项目创新采用“PPP+Pre-ABS+储架式 ABS”模型，储架发行制度意味着一次注册、多次发行，极大提高了融资灵活性与效率，为投资额大、回收期长的 PPP 项目提供了退出渠道与再融资工具，盘活存量投资，吸引更多社会资本参与基础设施建设。

二、水资源经营权

水资源是重要的自然资源，其经营权盘活对于水资源丰富但财政薄弱的地区意义重大。

案例一：水库群特许经营权打包出让——四川广元昭化区

广元市昭化区将工农、紫云等 12 座水库的原水供水、灌溉、发电、养殖等特许经营权整体打包，通过公开拍卖方式出让，成功融资 1.8 亿元。项目采用“移交—运营—移交”（TOT）模式引入社会资本方专业化运营，回收资金专项用于灌区节水改造等水利工程维修养护，形成“盘活资产—反哺项目—提升效益”的良性循环；社会资本的专业化运营使水库运行成本降低约 20%，供水服务收入提升，实现了水利设施的良性运行。

案例二：单体水库特许经营权融资——山东禹城与日照莒县

在银行信贷模式下，山东禹城市将李三尖（如意湖）水库的特许经营权有偿转让给山东利泽水务有限公司，建行山东省分行以此为标的创新信贷模式，为项目公司批复 4 亿元信用额度，已投放 3.8 亿元，是山东省首笔此类贷款；在政策性金融支持模式下，农发行莒县支行为莒县仕阳水库特许经营项目批复 9.6 亿元水利建设固定资产贷款，用于盘活该水库经营权、收益权。两个案例展示了金融机构如何深度参与经营权盘活，其风控核心在于：项目本身能产生持续稳定的现金流（如水费收入），且完全基于使用者付费，不新增政府隐性债务。

案例三：水域旅游开发经营权“小试牛刀”——浙江开化下淤村

开化县下淤村将流经该村的 300 亩马金溪河道水域和 2 亩临水滩地的 5 年开发经营权，通过评估和公开程序，以 500 万元的价格出让，用于开发游船、滨水露营等项目。此次交易建立在当地完成水生态产品价值核算（马金溪水利风景区估值 17.02 亿元）并出台相关交易管理办法的基础上，实现了生态价值的量化与交易，为生态资源价值转化提供了可复制的“微样本”，让乡村集体直接分享生态红利，是“两山”理论在经营权盘活领域的生动实践。

三、其他资源类经营权

海域使用权：大连长海县獐子岛镇将 12.2 万亩闲置海域资源，通过“政府招商+集体合作”模式盘活，为相关集体经济组织带来超 1 亿元的长期收入。

养殖水面使用权：湖北应城市陶贾村通过农村产权交易中心，对到期承包的 130 亩养殖水面进行公开拍卖，最终以 5 年 12 万元的价格成交，实现了集体资产的保值增值和公开透明。

“资产超市”整体盘活：甘肃张掖甘州区创新搭建债务化解“资产超市”平台，将行政事业单位和国有企业的闲置资产（如房产、土地、设备等）分类归集，通过拍卖、租赁、资产抵债等方式进行市场化处置。2025 年通过该模式盘活资产 12.5 亿元，有效抵顶和化解了部分政府与企业债务。

实操要点

经营权盘活看似路径多元，但成败往往取决于四条不可逾越的基本功。

底数清晰，权属合规是“生命线”

必须开展全域、全口径资产清查，建立动态、真实的资产数据库。任何经营权的转让，都必须以合法、清晰、无争议的权属为基础；生态类资源需完成确权登记（如林权证）或项目备案。

程序阳光，定价公允是“防火墙”

坚决履行“应进必进”程序，杜绝场外交易。价值评估必须由独立、合资格的第三方机构进行，采用收益法、市场法等多种方法交叉验证，评估报告需经得起专业质疑和历史检验。

运营为王，模式匹配是“发动机”

盘活不是终点，提升资产运营效率、创造可持续现金流才是根本。必须根据资产特性（区位、状态、市场）选择最匹配的盘活模式和专业运营方，避免“为盘活而盘活”。

守住底线，防控风险是“压舱石”

最核心的红线是严禁任何形式新增地方政府隐性债务。经营权的所有收益必须来自市场化运营，严禁与财政资金违规挂钩，不得出具任何形式的担保、承诺或兜底协议；同时需全面防范合同履约风险、运营不及预期风险及金融风险。

当沉睡的“资源”被唤醒为活跃的“资本”，当“建设者”成功转型为“运营者”，一种远离债务依赖、依靠内生动力发展的健康模式便有了坚实的根基。

结语

经营权盘活，是一场关于价值的深度挖掘，也是一次关于体制的勇敢突围。从绍兴的收益权信托，到广元的水库打包出让，一个个案例清晰地揭示：在高质量发展的新叙事下，最大的价值红利，蕴藏在对存量资源的系统性重塑与市场化运营之中。

在化债攻坚与高质量发展的新阶段，经营权盘活的意义已超越短期“化债”与“增收”的单一目标。它本质上是对存量资本的一次系统性价值重估，更是驱动地方治理与国企角色深刻转型的核心引擎。这既是一本必须算清的“经济账”，也是一场关乎未来的“治理账”——其成功，既需要“山重水复疑无路”时打破路径依赖的勇气，也离不开“精雕细琢”时对市场规律与合规底线的敬畏。

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