12万亿输血后，如何打赢化债下半场

2026年5月9日，国务院常务会议专门研究推进地方政府债务风险化解工作。会议指出，一揽子化债方案部署实施以来，债务风险化解工作取得明显成效，要继续聚焦重点领域和薄弱环节，压实地方主体责任，完善支持化债政策，增强地方自主偿债能力，确保如期完成化债任务。

2026年，是"十五五"开局之年，也是地方政府隐性债务化解、融资平台转型、清理拖欠企业账款的攻坚之年。自2024年底"6+4+2"一揽子化债组合拳推出以来，全国存量隐性债务规模已压降超五成，化债任务完成三分之二，超过82%的融资平台实现形式"退平台"。

2025年底的中央经济工作会议首次将"多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险"与隐性债务管控并列提出，2026年《政府工作报告》进一步将其写入当年重点任务。此次国常会则明确要求"完善支持化债政策、增强地方自主偿债能力"。连贯的政策信号揭示：化解那些由平台市场化经营形成的、体量庞大、结构复杂的经营性债务，并以此倒逼平台实质性转型，已成为无可回避的主战场。

化债上半场

化债"上半场"是一场由政府主导的、旨在快速"止血"与"降压"的强干预行动。2024年11月推出的"6+4+2"组合拳，通过三年安排6万亿元额度置换存量债务、五年累计提供4万亿元新增财力、妥善安排2万亿元棚改债务，为地方政府赢得了宝贵的喘息窗口。

伴随大规模置换持续推进，隐性债务化解已取得积极成效。地方隐性债务规模从2023年末的14.3万亿元快速压降至2024年末的10.5万亿元，据某研究院测算，2025年末或进一步降至6.9万亿元左右。债务结构的优化更为关键：置换后平均利息成本降低超过2.5个百分点，预计五年可节约利息超过4500亿元；债务周期大幅拉长，2025年末地方政府债券剩余平均年限延至10.5年，其中用于置换的专项债券平均发行期限更长达19.8年。与此同时，超过82%的融资平台完成形式"退平台"，清欠工作亦取得进展，内蒙古、吉林等省份已退出重点化债名单。

在表面的"降压"成功之下，深层挑战依然严峻。截至2025年末，全国地方政府法定债务余额已达54.82万亿元。若加上尚未完全化解的隐性债务，总体债务压力依然不容小觑。部分地区债务利息占财政收入比重超过25%，严重挤占民生与产业支出空间。"上半场"通过财政资源解决了流动性危机，但债务的可持续性、融资平台的生存能力与地方发展模式转型等根本性问题，仍有待"下半场"破解。硬币的另一面是，大量已"退平台"和存续平台手中，仍握着规模巨大的经营性债务，其偿付压力是实实在在的。

化债下半场

如果说"上半场"是集中解决流动性危机、坚决防范系统性风险，是以时间换空间、以置换换喘息的"救急"阶段，相当于为高烧病人紧急降温；那么"下半场"，则是以改革换活力、以发展换新生的"强身"阶段。

目标不再是"能还多少钱、能拖多久"，而是彻底强身健体，提高自身免疫力——不仅要治病，更要"治未病"。

真正的突破点在于从应急时期"借新还旧"的腾挪手段，转向培育可持续财源的正向循环。这场改革没有捷径可走，没有置换可拖，只能扎扎实实，一板一眼。这一转变带来三个维度的深刻变革：

主战场之变

从处置"政府的或有责任"（隐性债务），转向处置"企业的现实债务"（经营性债务）。债务性质发生根本变化，化解工具也必须随之切换。

工具箱之变

从"特殊再融资债券、专项债置换"等财政工具，切换到"展期、降息、债转股、资产证券化"等多元化、市场化金融工具组合拳。化解的责任主体，从地方政府部分转向了平台自身与金融机构的谈判桌。

目标之变

从确保"不爆雷、守底线"的生存问题，上升到实现"还得上、不再欠、活得好"的发展问题。国常会强调的"增强地方自主偿债能力"，其终极落脚点，正是倒逼平台公司从依赖输血的"融资工具"，蜕变为能够自我造血、自负盈亏的市场化经营主体。

化债挑战

经营性债务化解之所以被称为"硬仗"，在于其面临的困境盘根错节，远比隐性债务复杂。尤其考虑到监管层已明确要求，融资平台需在2027年6月底前彻底剥离政府融资职能、完成市场化转型，时间窗口紧迫，转型压力巨大。

非标债务陷入三方僵局

尽管监管三令五申，但银行对置换城投非标债务普遍极为谨慎。底层资产不清、现金流不足、区域财力偏弱，使得金融机构担心"前脚置换、后脚不良"。这形成了"政府想推、平台想换、银行不敢接"的僵持局面。化解这类债务，已非简单的行政命令所能驱动。

已退平台陷入"转型空心化"

"退平台"仅完成了法律形式上的"摘帽"，大量平台的主营业务仍是政府代建，收入依赖财政支付，自身"造血"机能严重不足。这样的平台，即便完成债务展期，也只是"续命"，而非"重生"。退平台容易，真转型难——经营性债务的长期化解，必须依靠扎实的产业培育和彻底的机制改革，但这需要时间，而债务到期不等人。

区县级平台陷入"生存性困局"

当前的风险事件仍高度集中在区县级平台。这些平台资产少、渠道窄、支持弱，却承担着最基础的民生保障职能。一旦债务到期，极易陷入"偿债则停摆，运转则违约"的两难境地。处理这类平台的债务，必须在化债与保民生、保稳定之间找到极其艰难的平衡，无法"一破了之"。

化债破局

面对上述困境，任何单一措施都难以奏效，必须坚持系统思维，在关键领域协同推进，构建从债务重组到发展模式重构的完整闭环。

首要基础：债务"透明化"与精准分类处置

化解的前提是彻底摸清底数。地方政府必须牵头，对辖区内所有平台（含已退平台）的经营性债务进行"穿透式"审计，建立覆盖债务类型、成本、期限、债权人及底层资产的全口径明细台账。在此基础上严格分类、精准施策：对现金流可覆盖的债务，支持其市场化置换；对需重组债务，设计个性化方案；对确无价值的债务，依法依规出清。坚决杜绝"一刀切"，更不能沿用隐性债务的置换思路。

关键破局：省级统筹，破解非标债务僵局

化解"政府想推、平台想换、银行不敢接"的非标僵局，核心在于提升信用层级和统筹能力。涉及金融机构总行审批等复杂事项，必须由省、市政府主要领导牵头，建立与金融机构总行、省分行的常态化高层对接机制。应以区域整体信用和未来发展预期为综合背书，将存量非标债务进行跨区域、跨平台整体打包谈判，争取一揽子重组方案，以"时间换空间"为转型创造窗口。

根本路径：将债务重组与平台深度转型"刚性捆绑"

绝不能"为化债而化债"。必须建立刚性机制，将每一笔债务重组都与平台公司的实质性转型措施深度挂钩、同步考核。同意债务重组的条件，应明确包括平台剥离无效资产、压降低效业务、引入职业经理人、建立与ROE和现金流挂钩的市场化考核机制等。目的是确保外部"输血"能够切实转化为倒逼内部"换血"的动力，从根源上切断风险再生链条。

底线保障：确保处置过程风险可控

经营性债务涉及债权人众多，处置不当极易引发区域性金融风险或社会风险。必须坚决防止"一刀切"式的违约，对确需出清的"僵尸平台"，要事先周密制定公共服务接续方案和人员安置预案，依法依规、稳妥有序推进。化债攻坚，"稳"是前提，"进"是目的，宁可步子稳一点，也绝不能引发次生风险。

结语

从隐性债务到经营性债务，化债重心的转移，折射出中国地方债务治理逻辑的进化：从依赖中央资源的"应急排雷"，转向倒逼地方自主"强身健体"；从解决存量问题的"治标"，转向铲除滋生土壤的"治本"。

这场"下半场"的硬仗，比拼的已不再是争取资源的能力，而是地方政府驾驭市场、推动国企改革、培育内生增长动能的真功夫。它考验决策者的战略定力，更考验执行层的专业耐力。

化债没有捷径，但转型有方法可循。前路虽艰，行之将至。

在此过程中，化债易始终与您同行。我们深刻理解，每一笔债务的背后，是地方发展的渴望；每一次转型的阵痛，都关乎区域的未来。真正的破局之道，始于对问题的清醒认知，成于对改革的坚定执行——它需要基于对政策的精准把握、对市场的深刻洞察，以及对资产的系统化盘活与重塑。

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