PPP项目诉讼案件大数据分析报告及风险防范建议（一）

2014年9月21日，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》，关闭了地方融资平台公司为地方政府融资的后门，打开了PPP模式这样一扇前门，地方政府开始大规模推广PPP，至今已有5年半的时间。我国仅用2年半时间就成为全球规模最大的PPP市场，并在2017年10月份达到顶峰。然而，PPP盛宴中充斥着资本金泡沫、局部地区和个别领域过热、大部分项目融资困难、众多项目管理或监管不规范等风险，造成了前些年PPP市场表面繁荣的假象。2017年末，财政部发布92号文给已经显露疲态的PPP市场浇了一碰冷水，PPP模式、社会资本方、政府部门逐步回归理性，将关注重点从“投项目”转移到“管项目”上。笔者团队发现，随着众多PPP项目建设进度推进并临近运营期，PPP项目引发的纠纷、诉讼也在逐年激增，且基于目前尚无一部法律或行政法规对PPP项目予以专门规制，因此司法实务中对PPP项目个案的裁判观点尚不统一。
为准确把握我国PPP项目涉诉情况、争议焦点与主流裁判观点，笔者团队借助Alpha案例库对当前已上网的PPP涉诉案例进行梳理分析，以期能够协助政府部门、社会资本方预防、减少或应对PPP项目推进过程中可能的法律风险。
 
注：本文是本系列第一篇，如您认可我们的分析并对后续系列感兴趣，建议您关注我们的公众号（四川智库），并转发朋友圈，谢谢！
 
【检索条件】
1.案例来源：Alpha案例库
2.检索范围：全国
3.裁判日期：2017年1月1日-2020年1月30日
4.检索关键词：全文 “PPP”+“项目公司”或“项目合同”
5.文书类型：判决/裁定
6.文书数量：305件
7.检索时间:2020年1月30日
 
【说明】
1.在Alpha案例库全文检索“PPP”得出2563条结果，以“PPP项目”为检索词得到1498条结果，以“政府和社会资本合作”为检索条件可以得到160条检索结果。
因PPP项目合同为政府和社会资本合作模式中最为核心与重要的文件，项目公司则是PPP模式最为常见的项目法人，故在以“PPP”为检索条件的案例结果中，增加“项目合同”或“项目公司”为检索条件进一步地筛选，以期获得更为准确的结果。
2.虽“PPP项目合同”或“PPP+项目公司”的检索条件下得到的检索结果可以反映与“PPP项目”有关的诉讼案件数量，但却无法准确地筛选出“PPP项目”中政府和社会资本合作双方的矛盾纠纷，故笔者在阅读每一份裁判文书后，得出33份与“PPP项目”关系密切的案例，在此基础上进行进一步的数据分析。
3.受限于裁判文书公布的滞后性和公开程度的差异性，本报告无法完全准确地反映实际情况，难免存在疏漏之处，万望读者见谅并联系笔者团队进行修订。
 
【报告提纲】
一、PPP项目涉诉的数据分析
（一）PPP项目涉诉的整体情况分析
（二）PPP项目涉诉的行业分布
（三）PPP项目涉诉的案由分类
（四）PPP项目涉诉的程序分析
（五）PPP项目涉诉的裁判结果分析
（六）PPP项目涉诉的当事人及裁判结果分析
二、典型案例及裁判观点梳理
（一）PPP合同性质
（二）在PPP合同被定性为行政协议的背景下，行政诉讼被告及主管、管辖的确定
（三）PPP合同违约责任
（四）PPP合同解除权
（五）行政协议以外PPP合同的争议解决
（六）PPP项目被清退出库后PPP合同的履行
三、PPP项目的风险防范的法律建议

一、PPP项目涉诉的数据分析
（一）PPP项目涉诉的整体情况分析





根据上图的PPP项目涉诉数量的年份分布可以看出，PPP项目涉诉的数量基本上呈现逐年增长的趋势，特别是近两年的数量更是井喷式增长。由于PPP模式推行时间不长，且PPP项目一般运行时间较长，合同主体主要是政府部门与大型国企，因此大部分产生纠纷的PPP项目会采取积极协商，搁置争议继续实施，甚至停工协商的方式解决，实际上进入诉讼程序的案件很少。但考虑到PPP相关立法并不健全，PPP项目的运行更多地依赖国务院、财政部及省级财政部门的相关政策，部分实施不规范的PPP项目已经或将退出财政部PPP项目库，部分PPP项目已进入或即将进入运营期、付费期，并结合近两年来PPP涉诉数量的急剧上升等诸多重要因素，笔者认为不可忽视当前PPP项目背后隐藏的法律风险，相关参与方应当提前做好应对措施。




从PPP项目涉诉的地域分布上看，PPP涉诉案件数量排名前三的省份分别是河南、安徽、内蒙古与江苏，占比分别达到9.5%、8.2%、6.9%、6.9%。其中河南省相关案件量最多，多达29件。
（二）PPP项目涉诉的行业分布



据Alpha数据库显示的结果，PPP项目涉诉案件的行业主要集中在建筑业，水利、环境和公共设施管理业，租赁和商务服务业，科学研究和技术服务业，电力、热力、燃气及水生产和供应业等。而CPPPC公布的《全国PPP综合信息平台项目管理库2019年上半年执行情况》显示，自2014年以来，累计投资额前五位的行业是交通运输（4.1万亿元）、市政工程（4.0万亿元）、生态建设和环境保护（1.9万亿元）、城镇综合开发（0.9万亿元）、教育（0.5万亿元）。二者的行业分布基本吻合，表明PPP涉诉案件的发生与PPP项目的开展情况基本上呈现正相关关系，PPP项目数量基数越大的行业，引发纠纷的数量也越高。
（三）PPP项目涉诉的案由分类



由上图可知，当前PPP项目涉诉最主要的案由是民事，有228件，占比高达78.18%，其中包含合同纠纷（83件）、侵权纠纷（40件）、劳动人事争议等（37件）等；其次是刑事案件，以贪污受贿犯罪（15件）、诈骗罪（3件）、串通招投标罪（2件）等为代表；再其次是行政案件和国家赔偿案件，PPP项目涉诉的部分案件当事人会选择通过行政诉讼解决，以“行政协议”为由起诉。实践中法院对类似案件是以民事案由立案还是行政案由立案也没有确定的依据，各个法院的操作及裁判标准均不一致。
上述内容，是在2019年年末《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）颁布前所进行的数据收集及分析，考虑到最高人民法院将符合“符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议”列为行政诉讼范畴，因此预计更多的PPP项目将通过行政诉讼、“行政协议”的路径解决相关争议。
（四）PPP项目涉诉的审理程序分析






根据上述审理程序分类的统计结果，当前PPP项目涉诉的审理程序主要是一审案件，有216件（70.82%），二审案件有74件（24.26%），执行案件有13件（4.26%）。



根据最高人民法院2019年7月31日发布的《2019年上半年审判执行工作数据》，2019年上半年民事一审、二审、再审案件分别占民事案件总数的86.62%、8.55%、0.26%，刑事一审、二审、再审案件分别占刑事案件总数的65.81%、9.12%、0.15%，行政一审、二审、再审案件分别占行政案件总数的38.05%、20.71%、0.21%。
将PPP项目涉诉案件的比例与2019年上半年审判执行情况的比例对比，可以得出，PPP项目涉诉案件的上诉率偏高，相关案件进入二审程序的较普通案件的数量多。（再审案件数量过少，存在偏差可能性过大，故不纳入考虑。）
（五）PPP项目涉诉的裁判结果分析
·一审裁判结果





通过对PPP项目涉诉的裁判结果的可视化分析可以看到，PPP项目涉诉案件中，法院全部/部分支持的有104件，占比56.22%；全部驳回的有62件，占比33.51%；驳回起诉的有15件，占比8.11%。
·二审裁判结果



PPP项目涉诉的二审案件中，维持原判的有54件（72.98%），改判的有16件（21.62%）。
·再审裁判结果


PPP项目涉诉的再审案件中，能查询到的3件再审案件均维持原判。
总结而言，PPP项目涉诉案件的法院驳回率偏高，可以推测出PPP项目涉诉案件情况复杂，双方当事人各执一词，证据庞杂，因此更需要在PPP项目实施前做好相关法律审核工作，尽量避免出现纠纷。
（六）PPP项目涉诉的当事人及裁判结果分析
以上为PPP项目涉诉相关案件的大数据，能够反映出PPP项目运行过程中错综复杂的法律关系和利益各异的多方当事人，例如PPP项目中参与人员的劳动争议、PPP项目建设过程中受拆迁影响的居民提起的侵权诉讼等，但是却难以反馈PPP项目中最为重要也是最受关注的双方当事人——政府和社会资本方——之间的矛盾冲突，故在对每一个案件进行阅读和整理后，笔者筛选出16个政府和社会资本方之间的诉讼案件，再次对其进行数据分析。
1.当事人分析



在16件案件中，有14件是由社会资本方主动提起诉讼，有2件是政府方起诉社会资本方，可以得出，社会资本方在PPP项目中认为自身权益受到政府方侵害的案件比例更大，这可能与政府方通常作为“甲方”，天生具有更多优势地位有关（注：上述双方当事人角色均以一审情况为准）。
2.当事人的诉讼请求分析
（1）政府方的诉讼请求
政府方主动提起诉讼的有两个案件：案件一是因为社会资本方曙光建设有限公司及其项目公司出现融资问题，导致项目建设停工，经政府方多次催促仍未复工，故项目实施机构鹿邑县人民医院诉至周口市中级人民法院请求判令社会资本方继续履行合同并支付违约金【案号：（2019）豫16民终703号】；案件二是社会资本方中国建筑第五工程局有限公司、中建国际投资（中国）有限公司中标后未及时与政府方阜南县住房与城乡建设局签订项目合同，但已经开始实际履行合同，后社会资本方违背中标时的承诺，政府方于是取消了社会资本方的中标资格，并起诉要求赔偿相关损失【案号：2018）皖1225民初4231号】。
（2）社会资本方的诉讼请求



社会资本方的诉讼请求主要分为六类：
①赔偿损失。如凌志环保股份有限公司诉登封市住房与城乡建设局、登封市人民政府（案由：特许经营合同纠纷）一案中，凌志公司与住建局就案涉BOT项目签订了《特许经营协议》，后登封市新区管委会就案涉项目重新招标并确定登封市城市建设投资开发有限公司为新中标人。原告认为两被告不履行合同，严重违法重新招标，属于根本性违约，造成各项损失3000多万元，诉至法院主张被告赔偿其损失1866.19万元。【案号：（2019）豫0183民初710号】
②支付运营回报。如金鑫工程项目管理有限公司诉眉山市彭山区住房与城乡规划建设局（案由：建设工程施工合同纠纷）一案中，金鑫公司作为项目公司与住建局签订了《PPP项目合同》，合同中约定在道路验收合格交付使用后一定时期内支付投资回报及运营费用，该项目共6条道路，竣工一条，验收一条，审计一条，结算一条。但其中两条道路因拆迁安置不到位、居民阻挡，住建局未组织验收后就投入使用，双方关于支付运营回报的时间节点产生争议，金鑫公司故起诉要求支付相应的投资回报及运营收入。【案号：（2018）川1403民初318号】 
③确认《解除/终止合同通知书》无效。如海南中东集团有限公司、茂名市公路建设有限公司诉遂溪县人民政府（案由：行政协议纠纷）一案中，第三人水生态公司获得政府委托，通过招投标程序选定了中东集团与茂名公司作为联合体中标人，签订了PPP合同，成立了项目公司。后因联合体涉嫌保函造假、投标时提供的公司资质不达标、提供虚假投标文件且被列为失信执行人之故，第三人向其发出了解除合同的通知。社会资本方因此提起诉讼，请求确认《终止履行合同通知书》无效。【案号：（2018）粤08行初395号】
滨杭高科集团有限公司诉濮阳县人民医院（案由：确认合同效力纠纷）一案，原告请求法院确认被告发出的《解除合同通知书》无效（详见“（四）PPP合同解除权及解除程序”）。【案号：（2017）豫09民终2852号】
④请求确认行政行为违法。深圳市龙澄高科技环保（集团）有限公司诉寿县人民政府（案由：其他行政行为纠纷）一案中，原告与第三人组成的联合体中标了县城管局的PPP项目，并与县城管局草签了《垃圾治理草签合同》。依据《招标文件》规定，草签合同订立后三十日内，由中标社会资本与寿县国投公司共同出资组建项目公司，承接承建寿县垃圾治理项目。后县城管局与第三人淮南中六投公司签订《正式项目合同》，本案涉诉的寿县垃圾治理项目由淮南中六投公司承接实施。原告认为淮南中六投并非由原告、第三人中六投、寿县国投公司依据招标文件设立的项目公司，被告县政府明知前述情形仍审核同意正式项目合同的行政行为违法，故提起诉讼。【案号：（2019）皖04行赔初3号】
⑤退还保证金。如中国有色金属工业第六冶金建设有限公司诉阜阳市住房和城乡建设委员会（案由：合同纠纷）一案中，阜阳市住建委在相应网站上发布了招标公告，表明参与投标要缴纳资格预审保证金150万元，且发布了“投标人诚信承诺书”作为资格预审的附件，其中约定，如果投标人通过了资格预审后放弃投标，将不予退还资格预审保证金。六冶公司参与了资格预审并缴纳了保证金、签署了“投标人承诺书”。资格预审结束后，六冶公司因招标文件中列明的相关要求达不到利益指标，故决定退出投标，请求阜阳市住建委退还资格保证金，遭到拒绝，二者协商不成，故诉至法院，要求退还预审保证金。【案号：（2018）皖1202民初2089号】
⑥确认PPP合同无效。如中国第二十二冶集团有限公司诉安徽省阜南县人民政府（案由：行政协议纠纷）一案中，原告中标“阜南县内外环路网建设PPP项目”，并与被告委托的阜南县住建局签订《PPP协议书》。后财政部办公厅作出财办金[2017]92号文，原告认为涉案项目及协议书名为BOT实为BT，属于该文件规定的清除范围，遂诉至法院，请求确认涉案PPP协议书无效。【案号：（2019）皖行终1092号】
3.裁判结果分析



在全部16件案件中，法院判决支持或部分支持原告的诉讼请求的有3件，驳回诉讼请求的有6件，另有7件被判决驳回起诉、移送管辖等原因未进入实体审理阶段。具体裁判结果见下表：
表1：原告是社会资本方的案例
 

案号	审理法院	原告/上诉人	被告/被上诉人	案由	裁判时间	裁判结果
（2018）川1403民初318号	眉山市彭山区人民法院	金鑫工程项目管理有限责任公司	眉山市彭山区住房与城乡规划建设局	建设工程合同纠纷	2018年1月30日	部分支持社会资本方的请求：要求被告支付迟延验收的两条道路的首期投资回报及运营费用。
（2018）川20民终1312号	资阳市中级人民法院	四川中新房安居建设有限公司（原审原告）	资阳市住房和城乡建设局	合同纠纷	2018年10月10日	驳回上诉，维持一审法院不予受理的裁定。
（2019）川20行终21号	资阳市中级人民法院	四川中新房安居建设有限公司（原审原告）	资阳市住建局	行政协议纠纷	2019年6月20日	驳回上诉，维持一审法院以超过起诉期限为由驳回起诉的裁定。
（2018）粤08行初395号	湛江市中级人民法院	海南中东集团有限公司、茂名市公路建设有限公司	遂溪县人民政府	行政协议纠纷	2018年12月21日	驳回原告诉讼请求
（2017）豫09民终2852号	濮阳市中级人民法院	滨杭高科集团有限公司（原审原告）	濮阳县人民医院	确认合同效力纠纷	2018年2月8日	驳回上诉，维持一审法院驳回社会资本方诉讼请求的判决。
（2018）苏02民辖终173号	无锡市中级人民法院	凌志环保股份有限公司（原审原告）	登封市住房和城乡建设局	管辖权纠纷	2018年4月3日	驳回上诉，维持一审法院将案件移送至不动产所在地人民法院的裁定。
（2019）豫0183民初710号	新密市人民法院	凌志环保股份有限公司	登封市住房和城乡建设局、登封市人民政府	特许经营合同纠纷	2019年7月9日	驳回原告诉讼请求
（2019）皖04行初12号	淮南市中级人民法院	深圳市龙澄高科技环保（集团）有限公司	寿县人民政府	其他行政行为	2019年5月13日	以政府方行为不属行政诉讼的审查范围为由驳回起诉
（2019）皖04行赔初3号	淮南市中级人民法院	深圳市龙澄高科技环保（集团）有限公司	寿县人民政府	行政赔偿	2019年5月13日	以无具体事实依据，不属行政诉讼的审查范围为由驳回起诉
（2019）皖04行赔初4号	淮南市中级人民法院	深圳市龙澄高科技环保（集团）有限公司	寿县城市管理行政执法局	行政赔偿	2019年6月12日	以无具体事实依据，不属行政诉讼的审查范围为由驳回起诉
（2018）辽1302民初960号	朝阳市双塔区人民法院	北京漱玉京华投资有限公司	朝阳燕都新区管理委员会、朝阳燕都新区房屋征收办公室	合同纠纷	2018年7月9日	驳回二原告的诉讼请求
（2019）陕02民终66号	陕西省铜川市中级人民法院	苏州园林营造产业股份有限公司（原审原告）	铜川市董家河循环经济产业园管理委员会	确认合同效力纠纷	2019年3月11日	驳回上诉，维持一审法院驳回社会资本方诉讼请求的判决
（2018）皖1202民初2089号	阜阳市颍州区人民法院	中国有色金属工业第六冶金建设有限公司	阜阳市住房和城乡建设委员会	合同纠纷	2018年8月8日	绝大部分支持社会资本方的请求
(2019)皖行终1092号	安徽省高级人民法院	中国二十二冶集团有限公司（原审原告）	安徽省阜南县人民政府	行政协议纠纷	2019年9月26日	驳回上诉，维持一审法院驳回社会资本方诉讼请求的判决