当资产盘活从“可选题”变为“必答题”，横亘在面前的往往不是资金，不是模式，而是最基础却又最棘手的问题——“这块资产到底是谁的？”
“一块地三个主人”，在地方国企的资产台账上，这往往不是一个比喻，而是一个冰冷的事实。
北京亦庄的博润产业公园在申报 REITs 前，耗费近两年进行产权梳理与规划调整；湖北咸宁城发集团能盘活 249 项资产、变现 28.56 亿元，其前提同样是先完成艰苦的资产确权与清理。
问题的根源，往往深埋于历史之中。当前资产盘活面临的产权困境，本质上是中国过去四十年经济体制快速转型在资产层面的集中投射。我们正试图用一套适应高质量发展和资本市场要求的现代规则，去激活、运营和交易那些在完全不同历史语境和制度框架下形成的“老资产”。这其中的错配与摩擦，构成了所有复杂问题的底层逻辑。
当前，资产盘活已进入以“自主造血”为核心的攻坚阶段。无论是化解地方债务，还是推动平台转型，首要任务都是将“沉睡”在账面上的巨量资产转化为可流动、可融资、可增值的活资本。
而这一切的起点，皆系于资产确权。
一、确权之困——存量资产“身世复杂”的四重制度根源
存量资产的权属乱象，是特定历史发展阶段的产物，主要植根于以下制度层面。
1. 土地供应“多轨制”的历史叠合
我国土地供应经历了从“无偿划拨”到“协议出让”，再到“招拍挂”的市场化演进。大量存量资产，尤其是老国企的厂房、院落，其土地性质仍为划拨用地。这种土地无法直接转让、抵押，需先补缴高额土地出让金，办理“出让”手续。
在资产价值本身可能不高的情况下，这笔前置成本常常让盘活第一步就陷入“不盘活是沉睡资产，一盘活就成亏损资产”的经济悖论。
2. 国企改制遗留的“产权悬空”
上世纪九十年代以来的国企改制、合并、破产浪潮中，资产移交常常伴随着手续不全、归属模糊、档案遗失等问题。资产在法律上或事实上已转移，但产权登记并未同步变更，形成“账实不符、权责不清”的历史遗留问题。在资产静默时相安无事，一旦启动盘活，便因无法提供合法权证而寸步难行。
3. 多部门“分段管理”的协同壁垒
一项资产的确权，往往涉及自然资源、住建、国资委、财政等多个部门。各部门依规行事，但审批链条呈“串联”状态，缺乏高效的协同机制。企业普遍陷入“A 部门说需要 B 部门文件，B 部门说需以 A 部门意见为前提”的“公章循环”，消耗巨大的时间与沟通成本。
4. 资产档案管理的“历史断档”
许多资产的原始凭证、协议、批文以纸质形式存放于老旧档案室，历经机构改革、人员更迭，面临损毁、丢失、信息残缺的风险。档案的缺失，使得资产合法性无从证明，直接卡住了评估、交易、融资的所有后续环节。
二、典型案例——权属不清是怎么把盘活“卡死”的
案例一｜北京亦庄博润产业公园：产权梳理走了近两年，才摸到 REITs 起跑线
北京亦庄城市更新有限公司以博润产业公园、经开区汽车部件产业公园等存量工业空间为底层资产，成功发行全国首单城市更新类 REITs／类 REITs 产品，发行规模 7.53 亿元，在上交所设立。
案例二｜湖北咸宁：政府专班主导的“批量确权”行动
湖北咸宁市咸安区在推进国有资产盘活工作中发现，大量存量资产因历史原因长期处于权属不清、证件不全的状态，无法进行有效的市场化运作。
三、破局之道——系统化确权与盘活的协同路径
面对复杂的历史遗留问题，等待制度完美适配是不现实的。必须采取主动、系统化的策略，推动“产权清晰化”与“价值盘活化”同步进行。
路径一：政府主导，启动“历史遗留问题”集中确权专项行动
破解部门协同壁垒，最有效的力量是更高层级的政府推动。可借鉴天津、咸宁等地经验，由地方政府（或国资委）牵头，成立跨部门的“存量资产确权工作专班”，对辖区内国有存量资产进行批量排查、分类处置。
- 对权属清晰但手续不全的资产，简化流程，加快补办权证。
- 对权属复杂、证据链存在瑕疵的资产，在厘清事实无争议的基础上，可探索通过政府专题会议纪要等形式，出具具有法律效力的产权确认文件，为其盘活提供“临时身份证”，扫清交易障碍。
路径二：分级分类，实施“资产价值导向”的确权优先级管理
确权工作需要巨大投入，不宜“四面出击”。应采用市场化思维，根据资产盘活价值与紧迫性，实行分级分类管理。
- A 类（优先确权）：具备稳定现金流、可快速启动 REITs 发行、资产证券化或引入战略投资者的优质资产。确权能立即带来融资变现，投入产出比最高。
- B 类（稳步推进）：具备改造提升潜力，但需一定投入的资产。确权后可通过改造、招商提升价值。
- C／D 类（审慎处置）：位置偏远、改造困难、价值较低的资产。评估确权成本后，可考虑协议转让、资产置换或依法核销，实现“减负”。
路径三：探索“所有权与经营权分离”的合规盘活模式
对于短期内难以完全理顺所有权的“黄色资产”（有权属瑕疵但无现实法律纠纷），可跳过“所有权”障碍，直接聚焦“经营权”和“收益权”，实现价值挖掘。
- 经营权有偿转让：将资产的长期经营权（如 20—30 年）通过公开市场转让给专业运营机构。运营方获得稳定经营预期，产权方获得一次性经营权转让收入，实现“资产不转、权益流动”。
- 委托运营（OP）：产权方保留所有权，将资产委托给专业运营商进行全权管理，共享运营收益。此模式在酒店、产业园领域已非常成熟。
- 作价入股：以资产的经营权或收益权评估作价，与社会资本合资成立项目公司，共同开发运营，共享长期收益。
路径四：以金融工具与资本市场标准“倒逼”产权规范化
REITs、ABS 等资产证券化工具，是资产盘活的“高速公路”，也是对资产合规性要求最严格的“试金石”。其发行审核对资产权属清晰、法律无瑕疵的要求近乎“苛刻”。
因此，启动一个证券化项目的过程，本身就是对底层资产进行一次最彻底、最规范的“强制性产权体检与整改”。以此为驱动力，可系统性解决一批优质资产的遗留问题。
四、行动框架——从“盘家底”到“活资产”的四步法
对于手握大量存量资产的地方政府与平台公司，我们建议遵循以下行动框架。
第一步：全域“盘家底”，建立“三色”动态资产台账
开展全覆盖资产清查，不局限于会计账簿，更要挖掘实物。建立包含位置、面积、现状、权属状态、法律纠纷、预估价值的动态数据库，并参照“红、黄、绿”三色进行分类标注，一目了然。
第二步：综合“定策略”，一资一策设计盘活路径
针对“三色”资产，匹配不同策略。
- 绿色资产：快速推进，直接对接证券化、市场化转让、股权合作等高级盘活方式。
- 黄色资产：首选“所有权与经营权分离”模式，或纳入政府确权专项行动，同时探索收益权融资。
- 红色资产（涉重大法律纠纷）：以处置和风险隔离为首要目标，避免风险扩散。
第三步：攻坚“解遗留”，寻求制度性突破
对普通确权手段无法解决的疑难杂症，应积极寻求上级政府支持，通过历史遗留问题认定、府院联动、特定政策试点等方式，实现制度性突破，为同类问题提供解决范式。
第四步：专业“借外脑”，规避风险提升效率
资产确权与盘活涉及法律、金融、评估、税务等多领域专业知识。引入经验丰富的财务顾问、法律团队及专业运营机构，能够有效规避合规风险，设计最优交易结构，显著提升盘活成功率与资产价值。
结语
资产盘活，绝非简单的“变卖”或“融资”，而是一场对存量经济时代发展模式的深刻重构。其起点，正是对“家底”的清醒认知与产权关系的依法理顺。
能率先系统性解决历史遗留问题、完成资产确权，并以此为基础进行市场化、金融化运作的区域与平台，必将在新一轮高质量发展中占据绝对主动。
“化债易”认为，当前的政策窗口与市场环境，已将资产盘活推向地方债务化解与国企转型的最前沿。确权，正是那条决定胜负的“第一公里”。
FAQ
资产确权和资产评估是一回事吗？ ▲
不是。确权解决的是“这块资产合法属于谁、能不能交易”的法律身份问题，评估解决的是“这块资产值多少钱”的价值问题。顺序上确权在前：法律身份不清，评估出来的数字也无法支撑真实的融资或交易。实务中常见的误区，正是先急着估值、招商，结果卡在权证补不齐的环节上。
划拨用地一定要补缴出让金才能盘活吗？ ▲
不必然。补缴出让金、转为出让用地，是直接转让或抵押的常规路径，但并非唯一选择。对短期内难以补缴或补缴成本过高的资产，可考虑“所有权与经营权分离”的模式——保留划拨用地性质，通过经营权有偿转让、委托运营、作价入股等方式盘活收益权，绕开所有权变更的前置门槛。具体仍需结合地方政策与资产用途判断。
原始档案丢失、权证补不齐的资产，是不是就盘活无望了？ ▲
不是。咸宁的做法提供了范式：对权属复杂但无现实争议的资产，可在厘清事实的基础上，通过政府专题会议纪要、历史遗留问题认定、府院联动等形式，出具具有法律效力的产权确认文件，相当于为资产办一张“临时身份证”。关键在于是否存在现实争议——无争议的，制度性补正空间较大；存在重大纠纷的，则应优先做风险隔离而非急于盘活。
确权工作量这么大，应该从哪类资产先动手？ ▲
建议按“资产价值导向”做优先级管理，而非平均用力。优先确权具备稳定现金流、可快速对接 REITs／资产证券化或引入战略投资者的优质资产（A 类），因为这类资产确权后能立即带来融资变现，投入产出比最高；具备改造潜力但需投入的资产稳步推进（B 类）；位置偏远、价值较低的资产则审慎处置（C／D 类）。先盘家底、建“三色”台账，再一资一策。
企业自己能完成确权，还是必须依赖政府？ ▲
取决于问题性质。手续不全但权属清晰的资产，企业可在简化流程下自行补办；但涉及多部门协同、历史遗留认定、跨主体划转的复杂确权，单个主体往往无力推动——这正是“公章循环”的成因。最有效的方式是由政府升维主导，将零散的个体行为转化为系统性的“政府工程”，同时引入专业的法律、金融、评估外脑，规避合规风险、设计最优交易结构。